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时政要闻
252019-10

PPP资产证券化融资实务与操作要点全解析

为进一步盘活资产，鼓励社会资本参与ppp项目，国务院有关部门于2016年底启动PPP资产证券化。启动一年来，PPP资产证券化受到多方重视，相关政策陆续出台，监管法规不断完善。截至2017年12月1日，共有9单PPP资产证券化产品处于存续期，3单处于发行期。PPP资产证券化试点初期进展顺利。随着PPP资产证券化的推进与成熟，PPP证券化基础资产的范围不断扩大。2017年10月20日，机构间私募产品报价与服务系统（下称“报价系统”）、上海证券交易所、深圳证券交易所昨日同步发布实施政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券的挂牌条件确认指南和信息披露指南，对PPP项目收益权、PPP项目资产、PPP项目公司股权等三类基础资产的合格标准、发行环节信息披露要求、存续期间信息披露要求等做出了详细规定。两项业务指南的发布，进一步夯实了PPP资产证券化发行常态化的规则基础。自启动以来，PPP资产证券化对公共服务持续性和稳定性的影响受到广泛关注，准确评估PPP资产证券化基础资产的运营能力与发起人的运营意愿，确保PPP证券化发起人以盘活PPP项目资产，优化资产结构，提高资产流动性为出发点，以增强社会资本在PPP项目中再融资和再投资的能力为落脚点，防范发起人借道PPP证券化回收资金，是PPP资产证券化评级中的关注要点。与普通资产证券化产品相比，PPP项目资产证券化最主要的区别在于基础资产。本文详细介绍了既有债权类、未来收益类和政府补贴类基础资产的信用风险，并对PPP资产证券化的评级思路进行了简单阐述。一、PPP资产证券化背景及政策梳理近年来，在一系列顶层设计的引导下，我国PPP政策框架逐渐形成，PPP项目落地速度显著加快。随着国内部分PPP项目进入建设后期或逐渐进入运营阶段，一些资产规模大的PPP项目已经具备通过资产证券化模式融资的条件。我国基础设施和公共事业长期以政府为主导，财税体制改革及中央财政对地方政府融资平台的规范，极大地压缩了地方政府的融资能力，限制了地方对于公共服务领域、环境保护项目的投资。中央大力推广ppp模式，是希望引入社会资本参与地方基础设施建设和公共服务领域，目的并非是单纯的融资功能，核心更在于提高公共服务领域的供给及运营效率，最终提高财政资源的利用效率。由于PPP项目投资额度大，回收期限长，且投资基本为前期一次性投资，以致引入的民间企业无法在短期内收回投资，民间企
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创新思路引入资产证券化解决PPP融资问题 推动PPP模式发展

改革开放以来，中国的基础设施投资经历了不同阶段。最初的二十年，国家重点建设和基础设施投资由中央和地方政府主导，由各级计委实施。八十年代地方政府财力有限，无法解决基础设施的投资问题。八十年代后期，国家计委（即现在的发改委）建立了国家能源投资基金，集中部分财力用于中央政府的有计划的基础设施投资。到九十年代初期，财政收入占GDP的比重一度降低到了11%。为了集中更多的财力进行建设投资，1994年国务院进行了分税制的改革。这次改革使中央政府的财政收入主要来自增长潜力大的税种。中央政府的重点建设投资和基础设施投资更多是由隶属于国家计委的六大投资公司进行的。由于地方政府的财政收入低于中央政府的财政收入的增长速度，地方政府缺少用于基础设施投资的资金。到2000年初期，除北京上海外，全国主要城市的基础设施仍然非常落后。1994年，金融体制改革决定在国家计委六大投资公司的基础之上建立国家开发银行，旨在推动基础设施，基础产业和支柱产业的投资。但是直到1998年，国家开发银行的投资仍然处于“计委挖坑、开行种树”的模式。当1998年国家开发银行解决了自主投资和市场化发债以后，才开启了社会主体自主进行基础设施投资的先河。1998年，国家开发银行的“芜湖模式”开创了开行和地方政府合作进行基础设施投资的时代。这种开发性金融的投资模式推动了中国基础设施的迅速发展。到2013年，中国城市基础设施发生了翻天覆地的变化，基础设施的发展带动了经济增长和社会资本的迅速增加。为了适当控制地方政府的债务规模，自2014年8月31日通过新的《预算法》开始，国务院和各相关部门陆续发布了一系列具体措施，PPP（Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作）模式，成为地方政府新的融资模式。国务院及发改委、财政部等有关部门从政策法规、融资支持等方面予以ppp模式直接的指引和扶持，尤其是在城镇化建设中，为应对资金缺口、减轻政府债务负担，PPP发展空间十分巨大。当前，城镇化融资压力巨大，按照到2020年实现60%城镇化的目标和目前近2亿“半城镇化”人口市民化测算，预计新增投资将超过50万亿元。在城镇化、基建设施大力推进的同时，中央加强对地方债务的规范治理，可能出现我们担心的“债务断层”或者说“债务断崖”现象——地方政府基础设施建设需要大量资金，旧有的以土地财政为核心的融资模式遭遇瓶颈，再融资受阻
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PPP融资VS资产证券化

一、BOT与ABS比较概述BOT指的是一种贯穿基础设施项目开发、建设、运营全生命周期的融资和管理模式，而ABS则特指一种融资模式，因此比较BOT模式及ABS模式之前，应明确比较的对象是BOT模式中的融资环节以及ABS融资模式。两者在项目所有权、投资风险、适用项目、融资成本等存在不同。但笔者认为两者并非对立关系，ABS模式可以为BOT、ppp项目服务。BOT（Build-Operate-Transfer），是指政府通过特许权协议，授权外商或私营商进行基础设施、自然资源开发等项目的融资、设计、建造、运营、维护，在规定的特许期内向该项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交给政府。ABS（Asset-Backed-Securitization），是指将缺乏流动性但能产生可预见的、稳定现金流量的资产归集起来，通过一定安排和增信机制，使之成为在金融市场上可以出售和流通的证券的过程。ABS模式通过提高信用等级这一手段，使原本信用等级较低的项目可以进入高级别的证券市场，利用证券市场信用等级高、安全性和流动性强等特点，达到大幅度降低筹集资金的成本的目的。比较BOT与ABS的概念可见，BOT指的是一种进行基础设施建设的全过程项目融资建设及经营管理的模式，贯穿基础设施项目的全生命周期，包括但不限于融资、设计、建造、运营、维护等阶段，其中涵盖了项目融资的环节。根据项目情况的不同，所包含的环节不同，衍生出众多BOT变种，如TOT、BOOT、BOO等等。而ABS则仅指一种项目融资方式，并不与项目的实际运营挂钩。目前存在诸多对于BOT与ABS比较的观点和文章，尽管两者都可以被简单理解为项目融资的方式，但两者概念的外延实际上存在很大差异。因此，在对于BOT与ABS的进行比较前应当明确，这一比较实际是BOT模式中的融资环节与ABS项目融资模式之间的比较。二、BOT与ABS的不同无论是采用BOT融资模式还是采用ABS融资模式，均能有效引入民间资本和外资，减轻财政负担，提高项目运作效率。对于政府而言，仍然都能对项目本身拥有一定的控制权和所有权。但作为项目融资的两种手段，两者还是存在诸多不同，主要体现在以下四个方面。1.项目所有权对于BOT模式而言，在特许经营期内，项目公司通过与政府签订的特许经营协议，而在协议期内拥有对项目运营权，而对于是否取得
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资产证券化能否在PPP融资领域大有可为

摘要：前途是光明的，道路是曲折的，随着大批ppp项目建设期结束迎来运营期，PPP项目资产证券化前景广阔。国发〔2014〕43号文早就提到，要“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营；投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。”近日李总理在2016年工作报告中也进一步指出，“深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”不难发现，不管是43号文还是政府工作报告都提到了政府和社会资本合作（PPP）及资产证券化。作为公共服务及基础设施供给的新模式，PPP有利于在充分发挥市场决定性作用基础上提高基础设施投资效率，降低公共服务成本。资产证券化是指把在未来有独立、可预测现金流但缺乏流动性的资产或资产组合转变成可以在资本市场上流通的证券，从而使原始受益人提前获得流动性的一种风险收益重新组合、资源优化配置的过程。资产证券化作为盘活存量资产的有效工具，在PPP融资领域能否大有可为？从目前的PPP实践来看，PPP项目债权融资主要来自于商业银行，少数项目也能获得政策性银行的低息贷款。PPP项目少则十年，多则二三十年，银行贷款期限很难完全与PPP合作期限相匹配。虽然在PPP项目融资实践中，十年期以上银行贷款并不少见，那是因为目前我国PPP项目中的“社会资本”通常是央企、地方国企及少数上市公司，真正意义上的民营资本少之又少。有了这些“社会资本”的股东担保，项目公司才可能获得十年期以上的银行贷款。但我们知道，“社会资本”只有真正意义上的民企占主导，才更接近国际上通常意义的PPP，才能更好的发挥市场的决定性作用，而不是目前普遍存在的A地国企和B地国企玩、央企和各地国企玩，甚至上级国企和本级国企玩。央企、大型国企很容易获得低成本的银行贷款，与此同时，中小企业融资难普遍存在，民营企业想从银行拿到短期资金都十分困难，更别提长达十年以上的长期贷款。PPP项目的融资职责主要由社会资本承担，民营企业无法通过自身信用来为项目公司的银行贷款背书，从而导致民营企业天然的被挡在PPP项目之外。在PPP项目本身无法提供过高收
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PPP项目退出机制 如何用好资产证券化?

作为ppp项目退出机制，资产证券化是否可行，一直是学界热议的话题。近日在中国财政科学研究院举办的财科PPP沙龙研讨会上，国务院发展研究中心对外经济研究部调研员赵福军表示，资产证券化可作为PPP项目退出渠道，但要注意资产证券化在PPP项目中发挥的融资功能。赵福军认为，资产证券化可作为PPP项目的一条退出通道，但要将PPP项目投资所形成的收益或现金流，比如收费权、PPP项目每年产生的经营性收入变成可投资的工具，形成可以上市交易的证券化产品。“只有增强PPP项目资本的流动性，社会资本才会有进入的积极性。”赵福军介绍说，2014年11月中国证券监督管理委员会公布的《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》明确，将“基础设施、商业物业等不动产财产或不动产收益权”列为资产证券化基础资产。目前我国东部地区已有不少PPP项目在试水资产证券化。“对股权资本特别是非财务股权资本的退出，不是不可以，但应该有一定约束，以免PPP项目出问题。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清在接受记者采访时表示，资产证券化只是对已经建成且已有稳定收入的PPP项目有效，如果符合国家发改委和财政部相关政策，可以算是一种资本退出机制，但这种退出更适合债务资本的退出。清华大学货币政策与金融稳定研究中心副主任郭杰群认为，PPP本质上是社会资本和政府就公共服务项目而开展的合作关系。通常的模式是，社会资本提供部分资金并占有项目公司的一定股份。由于PPP项目一般都具有投资量大、收益低、期限长、政策不确定因素多等特点，因此社会资本有一定的顾虑。而目前我国PPP项目的资产证券化操作恰恰都针对于单一的项目资产，这样会使风险更加集中。“由于投资PPP项目资产支持证券资金方也是社会资本，在上述流动性、收益、风险、政策不确定性等问题没有解决的情况下，讨论以一种社会资本给另一个社会资本成为退出渠道，这缺乏一定的意义和可行性。”郭杰群说。
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沈阳中德园启动76.78亿元PPP项目改善硬环境

新华社沈阳3月30日电（记者石庆伟）承载中德先进制造对接合作的中德（沈阳）高端装备制造产业园，近日与沈阳西部建设投资有限公司、中国中铁股份有限公司等达成合作协议，以ppp模式引入社会资本76.78亿元，启动基础及公共设施项目建设，为进一步吸引外资企业进驻创造良好环境。2015年12月，位于沈阳市铁西区、规划面积48平方公里的中德（沈阳）高端装备制造产业园获批成立。经过3年来的开发，园区已入驻德国华晨宝马、西班牙海斯坦普等430余家外资或内资企业，推进实施项目367个，总投资3206亿元，已进入发展关键期。“76.78亿元ppp项目的引进，对改善园区基础设施和打造高品质公共服务中心，将起到重大带动作用，支撑园区迎来新一轮对外开放合作高潮。”中德（沈阳）高端装备制造产业园管委会有关负责人表示。据介绍，该PPP项目建设内容包括道路桥梁(含排水管网)、地下综合管廊、排水泵站以及园区开放空间景观工程等，实施周期为9年。由中国中铁股份有限公司负责施工总承包，以BOT（建设—运营—移交）方式投资、建设和运维。同时，园区还探索一系列先行先试改革举措，开展承诺制审批改革，提高审批服务效率；成立专门的知识产权仲裁机构，加大知识产权保护；进一步加速华晨宝马新工厂等一批重大外资项目建设。（完）
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PPP模式向文化领域延伸

文化和旅游部、财政部近日联合下发《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），明确提出鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用ppp模式。据文化和旅游部产业发展司副司长马峰介绍，《指导意见》有四大特点：一是突出文化ppp项目的运营核心，鼓励有文化项目运营管理经验的企业参与文化PPP项目长期运营；二是强调优化文化PPP项目的回报机制；三是明确组建文化PPP基金；四是确定文化领域政府和社会资本合作推广先行区。他表示，在文化领域推广PPP模式有助于推动文化产业高质量发展，以高质量的文化供给增强人民群众的文化获得感幸福感。同时，让社会资本“敢投”“愿投”“能投”，激发市场主体活力和发展潜力；有助于形成多元化、可持续的投入机制，弥补文化建设中政府投入的不足；有助于提高文化产品和服务的供给质量和效率，实现社会效益和经济效益相统一。《指导意见》从规范项目运作、突出运营核心、优化回报机制、加强全生命周期监管、强化信息公开等方面，对规范项目实施提出要求。《指导意见》提出，鼓励各地政府性融资担保和再担保机构为参与文化PPP项目的小微企业提供增信服务；利用好部行合作机制，引导金融机构针对文化PPP项目的金融需求特征，加强融资服务；充分发挥中国政企合作投资基金的引导、规范、增信作用，加快设立文化PPP投资基金；鼓励地方政府类引导基金规范参与文化PPP项目，带动更多金融机构加大对文化PPP项目的融资支持；鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等融资方式，拓宽融资渠道，盘活存量资产，探索建立多元化、规范化和市场化的资产流转和退出渠道；引导各地文化金融服务中心积极支持文化PPP项目。财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，《指导意见》是贯彻落实党中央、国务院有关部署的重大举措。PPP模式在文化领域的推广和运用，必然能为我国文化事业发展带来新的活力，为促进PPP在文化行业的发展和文化公共服务的提质增效作出更大贡献。
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兰亚军：浅析“垃圾分类指数”制度的建立和应用

摘要：随着国家政策的大力推进，垃圾分类在我国逐渐呈“燎原”之势。很多地方都在不遗余力、轰轰烈烈的推动此项工作，各种模式、各种技术也“纷纷亮相”。这对推进垃圾分类工作是好事。但垃圾的属性是什么，为什么要进行垃圾分类，或是说垃圾分类最终的目的是什么?对于上述问题，贵州省生态文明建设研究院垃圾分类委员会主任、贵州高远环保咨询有限公司董事长、中国固废网金牌专栏作家兰亚军从制度设计的角度，进行了深度思考并形成系列文章，本文为第一篇。时光飞逝，转眼间，2018年就要离我们而去。距离习近平总书记发出“普遍推行垃圾分类制度”的总动员令已近2年了。这两年来，在国家住建部、发改委等相关部委的大力推动下，很多城市，特别是全国46年重点城市都在轰轰烈烈的开展垃圾分类工作。但也要清醒的看到，在推行的过程中，出现了很多的问题。主要的是，我们对垃圾分类这个“新事物”(哲学层面)的本质和规律的认识还不到位。特别是对总书记提出的“垃圾分类是一种制度”的理念理解不够、领悟不深。垃圾分类是一种制度，严格的说，是一个制度体系，需要全面的、系统的、科学的制度设计，制度设计决定垃圾分类的成败。笔者尝试着，从建立“垃圾分类指数”制度、“新环卫一体化”制度、“消费者责任延伸”制度等，对考核层面，对收运处环节、消费环节进行制度设计，以推动垃圾分类工作更加有效、实质性的进展。因能力、水平有限，文中定有不足之处，敬请专家、学者、同行交流、指正!大家知道，我国的垃圾分类试点正式开始于2000年6月，当时的建设部将北京、上海、广州、深圳等列为第一批垃圾分类试点城市。如果用时间来划分，这一阶段可以称之为“垃圾分类1.0时代”。垃圾分类2.0时代，应该从2016年12年21日，习近平总书记在中央财经领导小组第14次会议上提出“普遍推进垃圾分类制度”开始算起，这是垃圾分类历史上具有里程碑的标志，标志着我国的垃圾分类也步入了“新时代”。一、 垃圾分类是一种制度随着国家政策的大力推进，垃圾分类在我国逐渐呈“燎原”之势。很多地方都在不遗余力、轰轰烈烈的推动此项工作，各种模式、各种技术也“纷纷亮相”。这对推进垃圾分类工作是好事。但垃圾的属性是什么，为什么要进行垃圾分类，或是说垃圾分类最终的目的是什么?这些问题我觉得还是有必要达成共识和弄明白。爱因斯坦说：“如果给我1个小时解答一道决定我生死的问题，我会花55分钟来弄清楚这道题到底是在问