专项债资金使用迎来强监管：重点在三类情况！

21世纪经济报道记者  杨志锦  上海报道 记者从多位地方财政人士处了解到，近期监管部门正在对专项债使用情况进行核查。

核查对象为使用管理专项债的相关主体，主要包括各级政府及其所属部门、专项债券资金使用单位等。

据了解，此次核查主要关注三类情况：一是2022年新增专项债资金使用是否合规，二是2022年新增专项债项目资金管理是否合规，三是以前年度专项债资金沉淀和闲置问题。

其中前两者还可以细化出一系列细分内容。

资金使用方面，关注是否将专项债券资金用于发放工资、养老金、办公经费等经常性支出，是否用于回购已竣工项目，是否用于置换存量债务或偿还隐性债务；是否用于形象工程及商业化运作的产业项目等问题。

项目资金管理方面，关注是否存在虚增收益导致融资平衡方案不合理、项目实际收益无法覆盖本息等问题，是否存在专项债券项目申报不实或打捆申报无法对应到具体项目问题等问题。

专项债于2015年首度发行，此后额度稳步扩大，2020年达到3.75万亿元，2021年小幅下降至3.65万亿元。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。

2022年3月全国人大批准的新增地方专项债额度为3.65万亿元。2022年8月首度盘活5000亿元结存限制，由此带动全年额度扩大至4.15万亿元。但这4.15万亿元的额度并未用完，2022年地方专项债发行规模为4万亿元。

今年预算报告提出，适度增加地方政府专项债券规模，新增专项债务限额38000 亿元。这一规模相比去年总额度有所下降，但相比去年新增额度上升了1500亿元。

究其原因，一方面2023年推动经济运行整体好转仍需专项债发力，而2022年发行4万亿元专项债用于项目建设，诸多项目开工后后续仍需资金支持，这就要求专项债维持一定规模。另一方面，虽然专项债不受赤字率约束，但最终仍受债务率约束。地方政府债务大幅扩张后，目前债务率已落入警戒区间，这要求地方债尤其专项债放慢扩张步伐。

在额度增长的过程中，专项债在资金使用、项目管理、信息披露等方面暴露出诸多问题。审计署2019年审计报告披露，通过审计18个省级所辖36个市县发现，由于项目安排不合理等原因，有500多亿新增专项债资金未使用，其中132亿闲置超过1年。

再如，专项债的要义在于项目收益与融资自求平衡。但一些地方通过做高收益的方式包装发债造成项目现金流收入估算虚高，导致专项债券的还款来源实际上并没有保证。审计署2020年审计报告披露，5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。

再如，专项债资金出现闲置的同时，一些地区出现了超进度拨付资金的问题。山东省审计厅去年披露，部分债券资金存在挤占挪用、违规出借、超进度支付工程款问题。四川省审计厅也披露，抽查市县新增债券资金中有33.87亿元闲置超过1年，部分市县扩大范围使用、超进度拨付债券资金等16.06亿元。

记者了解到，超进度拨付债券资金是地方应对支出进度考核的举措，但合规上存在问题。2022年起，监管部门建立专项债券支出进度通报预警制度，相应关注三个指标：一是发行进度，其等于债券发行金额/已下达债券额度；二是资金拨付进度，其等于国库拨付金额/债券发行金额；三是实际支出进度，其等于项目单位实际支出金额/国库拨付金额。其中，后者是最为重要的指标。

在这一过程中个，项目单位在层层压力下，忽略工程实际进度，未严格按照合同约定付款，而是通过签订补充协议预付资金、以拨代支等“曲线救国”方式，超进度拨付债券资金，未真正形成实物工作量。

今年预算报告提出，加强专项债券投后管理，严禁“以拨代支”、“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险。

新增专项债券资金是否可以置换存量债务？

根据《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》 (财预〔2020)94号〕文件要求，严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。

如何进行地方政府专项债券的全生命周期风险管理？

四川省财政厅四川省发展和改革委员会四川省自然资源厅四川省生态环境厅关于印发《四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法》的通知(川财规〔2021)6号〕文件要求，为进一步完善地方政府专项债券管理，规范地方政府融资行为，健全地方政府专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理，出台的办法明确了专项债券全生命周期管理主要包括项目库管理、限额管理、预算管理、债券发行、资金使用、还本付息、监督与绩效等方面内容。

(1)项目库管理：专项债券实行项目库管理，项目库分为储备库、备选库、执行库三级子库。

其中，储备库入库：项目信息包含但不限于以下内容：项目基本情况、立项情况、投融资规模、专项债券需求金额、建设周期、开工年度、收入来源、预计收益、绩效目标等。

备选库入库：各级财政部门汇总本地区项目实施方案、法律意见书、财务评估报告(简称“ 一案两书”),由市(州)财政 部门组织项目初评后统一本地区(含扩权县)情况报财政厅。省 本级组织实施的项目，由主管部门报财政厅并做好相关信息、资料填录。

执行库入库退库：发行专项债券项目必须从备选库内选择，发行成功的纳入执行库管理。专项债券存续期满、债券本息全部清偿后，项目退出执行库。

(2)限额管理：专项债券实行限额管理，专项债券发行规模不得超过专项债务限额。

(3)预算管理：专项债券收入、支出、还本付息、发行兑 付费用、项目收入及其安排的支出等各项收支均应纳入政府性基金预算管理，列入相关预算科目。

(4)债券发行：各地在上级核定的新增专项债券发行额度内，提出专项债券项目安排及发行建议，各地安排项目额度时，应充分考虑项目成熟度、重要程度、急迫性等，提高对重点领域重大项目、已发债项目集中保障程度，避免项目安排零碎化。

(5)资金使用：各级财政部门应当加强专项债券项目收支预算执行管理，主管部门和项目单位应当加强项目前期准备，避免“钱等项目”造成债券资金闲置，在确保资金使用合法合规、工程质量安全的前提下，加快项目建设和资金使用进度。

(6)还本付息要求：各级政府对本地区使用的专项债券本息依法承担全部偿还责任。各级财政部门及时足额上缴专项债券本息及兑付费用。财政厅按照约定偿还到期债券本金、支付利息及兑付费用。

(7)监督与绩效管理：各级财政部门加强对专项债券资金绩效管理，开展绩效运行监控，组织开展或聘请第三方机构定期开展专项债券项目绩效评价工作，提高专项债券资金使用效益。

如何做专项债监管？

《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》(财预〔2020〕94 号)提出：要依托地方政府债务管理信 息系统，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与主体，逐个环节跟踪进展，一级抓一级，层层压实相关主体责任，既要督促加快专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量，也要确保项目质量，提高债券资金使用绩效，决不能乱花钱。

2020年以来财政部对地方政府专项债项目采取穿透式监管措施，主要包括：项目准备情况监测、项目建设情况监测、项目运营情况监测和项目专项收入监测。

专项债券项目资金绩效采取“双监控”管理：

《财政部关于印发<地方政府专项债券项目资金绩效管理办 法>的通知》 (财预〔2021〕61 号)提出：在专项债券资金使用过程中，对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”,查找资金使用和项目实施中的薄弱环节，及时纠正偏差。

(1)项目主管部门和项目单位

应当建立专项债券项目资金绩效跟踪监测机制，对绩效目标实现程度进行动态监控，发现问题及时纠正并告知同级财政部门，提高专项债券资金使用效益，确保绩效目标如期实现。

项目单位应当自主开展绩效自评，评价结果报送主管部门和本级财政部门。项目主管部门和本级财政部门选部分重点项目开展绩效评价。

(2)地方财政部门

应当跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，对严重偏离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，督促及时整改。项目无法实施或存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。

财政部门利用信息化手段探索对专项债券项目实行穿透式监管，根据工作需要组织对专项债券项目建设运营等情况开展现场检查，及时纠偏纠错。

转自：投建管家